di Francesco Bilancia*

L’altro fronte del processo di riforma della disciplina dei bilanci pubblici e degli

strumenti di contenimento del debito (oltre alle modifiche costituzionali in tema di pareggio di bilancio) è rappresentato dalla stipula del c.d.Fiscal compact, il Trattato sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance nell’Unione economica e monetaria.

Si tratta, come è noto, di un trattato internazionale stipulato al di fuori dell’ordinamento giuridico dell’UE12 la cui entrata in vigore (indicata nel 1° gennaio 2013) è subordinata alla ratifica, non più di tutti, ma di soli 12 Stati contraenti13. Il sistema di procedure atte a contenere e correggere l’indebitamento dei singoli Stati aderenti all’Euro in una con l’abbattimento strutturale del debito pubblico eccedente la soglia massima del 60% rispetto al PIL è articolato in una serie di potestà, competenze e strumenti giuridici vincolanti per la cui declinazione si rinvia direttamente al testo dell’articolato. Nel quadro di quanto già esposto con riferimento alle criticità del processo di revisione costituzionale in corso in Italia e proprio in considerazione della natura ad esso complementare di fatto assunta dal Trattato – seppur successivo all’avvio del richiamato procedimento di revisione costituzionale14 – qui ci limiterà ad indicare tre sintomi del superamento del principio di eguaglianza tra gli Stati membri dell’UE e della pari dignità formale, oltre che sostanziale, dei relativi sistemi di governo. Circostanza che appare in rottura del limite della “condizione di parità con gli altri Stati” al quale l’art. 11 della Costituzione italiana subordina le limitazioni di sovranità necessarie alla costruzione dell’ordinamento comunitario prima e dell’UE, successivamente.

L’art. 3 del Trattato fissa un limite percentuale di indebitamento sostenibile con una soglia positiva dello 0,5%. E’ ovvio che fasi congiunturali avverse e obbiettivi di abbattimento del livello di debito pubblico possono generare la necessità, giuridicamente vincolata già in applicazione del Patto di stabilità e crescita, di prevedere un bilancio pubblico addirittura in regime di avanzo primario. Ma alternativamente è possibile che la congiuntura suggerisca interventi di politica economica in regime di seppur minimo disavanzo, cosa appunto consentita dal Trattato ma impedita dal nuovo art. 81 della Costituzione. L’indicazione di un valore di riferimento positivo di un eventuale disavanzo – pur sempre sostenibile – nel testo del Fiscal compact mette a disposizione di tutti gli Stati dell’area Euro15 uno strumento di intervento nell’economia a sostegno della crescita, di cui l’Italia intende invece privarsi – almeno a voler prendere sul serio quanto previsto dal nuovo secondo comma dell’art 81 Cost. – rinunciando ad un importantissimo elemento negoziale in sede di istituzioni europee a difesa delle proprie politiche pubbliche; e rinunciando altresì ad un fondamentale strumento di politica economica a sostegno della crescita dell’economia reale utile anche al fine di correggere la sproporzione tra debito pubblico e Prodotto interno lordo.

In termini di confronto sul piano della crescita economica ciò significherà avere meno risorse rispetto agli altri Stati membri direttamente concorrenti. A ciò deve aggiungersi, proprio sul piano della eguaglianza formale, che l’art. 3, comma 1 lett. d) del Trattato, consente agli Stati membri che abbiano un debito pubblico inferiore alla soglia del 60% del PIL di spingere legittimamente il proprio deficit strutturale fino all’1%, con ciò aumentando anche giuridicamente il divario tra gli strumenti idonei a sostenere la crescita economica a disposizione degli Stati virtuosi rispetto a quelli a disposizione degli altri Stati; e consentendo un più forte differenziale di progresso economico e sociale che renderà ancora più significativo il tasso di diseguaglianza territoriale nel mercato interno. Diseguaglianza non compensata tra l’altro da adeguate politiche di spesa pubblica a sostegno delle aree depresse, che negli Stati unitari possono correggere i rischi di creazione di

colonie interne a fronte di tassi di sviluppo economico difformi tra le diverse aree del Paese.

Terzo elemento di disparità tra gli Stati aderenti, l’art. 4 del Trattato impone agli Stati il cui ammontare di debito pubblico ecceda il limite del 60% del PIL di adottare politiche di risanamento che ne riducano il peso in ragione del differenziale tra effettivo ammontare del debito e 60% del PIL in ragione di un ventesimo per ogni anno a partire dal 201316. La fotografia dei punti di partenza dei diversi Stati all’atto dell’entrata in vigore del Trattato determinerà, quindi, la disparità nelle chances di crescita in ragione della quantità di risorse che i diversi Stati dovranno matematicamente destinare all’abbattimento del debito, dato di mero fatto. Con ciò certificando la disparità nei diritti dei singoli Stati alla promozione di politiche anticongiunturali a sostegno della crescita, incrementandone la diseguaglianza economica e incentivando la differenza del tasso di sviluppo a vantaggio di alcuni Stati ma non di altri, i quali ultimi saranno giuridicamente costretti a rinunciare a politiche di sostegno dell’economia per un mero meccanismo aritmetico, pur laddove eventualmente gravati da un debito, alto sì, ma sostenibile. Con ciò non soltanto cristallizzando un’opzione di politica economica tra le tante, e rendendola giuridicamente vincolante, ma sancendo altresì una disparità nel diritto alla crescita economica tra i diversi Stati membri17.

Ma è con riferimento alla distribuzione degli strumenti giuridici atti a correggere eventuali scostamenti da tali obblighi che il Trattato è più radicalmente portatore di un diritto diseguale tra i diversi Stati membri dell’Unione economica e dell’Euro. Con la stipula di questo accordo gli Stati hanno sottoscritto, infatti, una clausola compromissoria ai sensi dell’art. 273 del Trattato sul Funzionamento dell’UE, che consente agli Stati membri di rimettere alla Corte di Giustizia la competenza a giudicare, con efficacia obbligatoria e vincolante, “qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso”18. Dal che si deduce, in primo luogo, che l’efficacia giuridica delle disposizioni del Trattato sulla Stabilità e degli ulteriori obblighi che ne deriveranno in caso di assunzione di impegni correttivi di situazioni di disavanzo o di debito pubblico eccessivi, si risolve in vincoli formalmente giustiziabili dinanzi alla Corte di Giustizia. Ma in aggiunta a ciò, e oltre le procedure di sorveglianza multilaterale reciproca tra gli Stati collegialmente gestite nelle sedi istituzionali dell’UE per come disciplinate dai Trattati, dal Patto di Stabilità e Crescita e dalla relativa normativa di attuazione, l’art. 8 del Fiscal Compact attribuisce poteri di sorveglianza e di denuncia alla Corte di Giustizia degli Stati eventualmente inadempienti in capo ai singoli Stati contraenti – starei per dire ad alcuni di questi, se non ad uno in particolare – . Compresa la potestà di ulteriore deferimento, in seconda battuta, alla Corte di quegli Stati che manchino di dare corretta esecuzione alle sentenze in materia di violazione del Fiscal compact della stessa Corte di Giustizia, fino a provocare l’adozione delle sanzioni di carattere finanziario previste dal Trattato stesso19.

Salvi gli effetti di eventuali affievolimenti del portato normativo del Trattato in sede di applicazione concreta, pur sempre suscettibile di negoziato politico nei concreti rapporti tra gli Stati membri anche in conseguenza della effettiva situazione di equilibrio in cui possano trovarsi i bilanci pubblici degli stessi Stati virtuosi20, e salva altresì la concreta determinazione che dell’attuale significato del nuovo art. 81 della Costituzione italiana verrà articolata nella legge costituzionale e nella legge ordinaria di relativa attuazione, sembra pertanto che il nuovo regime giuridico dei bilanci pubblici presenti plurime e diffuse incongruenze nei reciproci rapporti tra ordinamento italiano e ordinamento dell’UE; oltre alla paventata rottura della parità di condizioni che sembra

andarsi sempre più formalizzando nei reciproci rapporti tra i diversi Stati aderenti all’Unione economica e monetaria, almeno nella più recente fase del processo di integrazione.

* Costituzionalista

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